Lerende governance in het beroepsonderwijs

In het beroepsonderwijs zijn –met een vluchtige blik – direct twee veranderingen waar te nemen. Ten eerste de snelle technologische en maatschappelijke veranderingen die vragen oproepen voor onderwijs en bedrijfsleven als: Is flexibel werken een blijvertje? Welke nieuwe business modellen en welke duurzame technologieën worden gemeengoed in bedrijven? En op welke wijze zullen deze het functioneren van bedrijven in de toekomst beïnvloeden? Ontwikkelingen die alle ook hun repercussies zullen hebben voor het onderwijs in de sfeer van competenties, vormgeving van opleidingen en de noodzaak van het adequaat inspringen op de snelle veranderingen? Deze eerste verandering leidt tot de tweede. De onafwendbare noodzaak tot samenwerking tussen publieke en private partijen – alleen al om bij te blijven – vindt in toenemende mate zijn beslag. Onafwendbaar omdat het voor een school onmogelijk is om als zelfstandige eenheid up to date te blijven van de snelle ontwikkelingen op bijvoorbeeld het gebied van de energie, om maar één sector te noemen. Voor een goede bedrijfsgerichte opleiding is nauwe samenwerking met de koplopers in het bedrijfsleven een conditio sine qua non.

Mijn betoog is dat traditionele overheidssturing tekort schiet bij het omgaan met deze veranderingen, door twee redenen. Ten eerste is zij te gefocust op de school als instituut: de overheid betaalt voor een bepaalde prestatie, namelijk het opleiden voor een diploma. Hierdoor wordt samenwerking niet gestimuleerd. Ten tweede is de sturing veel te weinig gericht op het stimuleren van leren en innoveren, waardoor het aanpassingsvermogen slechts beperkt is.

Er wordt door de overheid volop geëxperimenteerd met nieuwe vormen van sturing, om op die manier samenwerking en verandering te stimuleren. Zo zijn er hoofdlijnakkoorden, prestatieafspraken, kwaliteitsafspraken, een wettelijke stichting bedrijfsleven-beroepsonderwijs en een Regionaal investeringsfonds. Dit artikel reflecteert op de vraag: gaan we de goede kant op, en wat kan beter?

Het stimuleren van leren en innoveren

Scholen worden nu aangestuurd via een bestaande, wettelijke, sturingsrelatie die gebaseerd is op een principaal-agent relatie: de overheid betaalt de school voor een bepaalde prestatie, namelijk het opleiden voor een diploma. Om te controleren of dit deugdelijk gebeurt, stelt de overheid of regels en voorschriften op (zoals een urennorm), of verwacht een bepaalde prestatie (bijvoorbeeld rendementsnormen).

Deze regels, voorschriften en prestaties leiden in de dagelijkse praktijk tot de veelgehoorde reacties als: ‘het mag niet’, ‘we moeten dit’, ‘of het kan niet’. Want de regels en voorschriften worden al gauw hét richtpunt, en smoort verandering in de kiem. Dit leidt ook tot de veel gehoorde frustratie bij studenten en docenten, omdat het de vaak gewenste verandering tegen gaat. Met andere woorden: het voorkomt verandering, en zorgt er tevens voor dat de dagelijkse praktijk afwijkt van wat men rapporteert naar de overheid om te voldoen aan de regels (window dressing). Voorbeeld: een urennorm was nog niet ingevoerd, of het fenomeen ‘ophokuren’ was al ontstaan.

Om veranderingen te lijf te gaan, is continu leren van en innoveren noodzakelijk om mensen uit te dagen tot oplossingen en verbeteringen. Dit klinkt voor de hand liggend, maar is het niet als je traditionele sturing beziet. In het bedrijfsleven is dit proces van continue leren en innoveren al een tijdje bij innovatieve bedrijven, gebaseerd op lean manufacturing. In essentie betekent dit een focus op het creëren van waarde voor de klant in alle processen. Alles wat niet direct waarde toevoegt, wordt geëlimineerd. Hét uitgangspunt daarbij is “leren en verbeteren”. Er is een gestructureerd leerproces ingericht dat continu streeft naar verbetering, omdat de omgeving continue verandert.

Deze streven naar verbeteren door leren wordt tot nu toe niet beschouwd als een kerntaak van de overheid. De overheid stelt immers kaders, de school voert het uit en innoveert. Misschien daarom wordt het onderwijs ook wel eens gekarakteriseerd als een systeem dat zich slechts langzaam aanpast aan veranderingen. Pas recent wordt ook toenemend de rol van de overheid gezien als randvoorwaarde om leren en innoveren mogelijk te maken. Immers, regels, voorschriften en verkeerd gestelde prestatie-indicatoren kunnen leren en innoveren juist in de weg zitten.

Wat zijn de eerste aanwijzingen dat er aandacht is voor deze rol? Meest in het het oogspringend is de vernieuwde rol van de onderwijsinspectie, die nu ook optreedt als een ‘critical friend’. Ook een Reviewcommissie in het hoger onderwijs heeft specifiek de rol van critical friend, om het hoofd te bieden aan de dilemma’s in het hoger onderwijs, en experimenteert met prestatieafspraken die aansluiten bij de eigen ambities van de instelling. Een programma School aan Zet richt zich op het stimuleren van lerende organisaties. Enzovoorts enzovoorts. Tegelijkertijd worden veel van deze acties zeer kritisch bezien: de overheid moet zich verre houden van de autonomie van scholen en vooral kaders blijven stellen, men wil niet dat de overheid zich mengt in de dagelijkse praktijk.

Dit leidt tot de patstelling die er al jaren is. Enerzijds zijn scholen bezig met hun eigen leren en innoveren, zonder dat hier terugkoppeling is naar beleid. Anderzijds wil de overheid – alleen al door vragen vanuit de volksvertegenwoordiging – wel voeling houden bij de staat van het onderwijs, en legt vanuit daar regels, kaders en ook monitoring op. En bij elke nieuwe regel of monitor voelt de school zich aangetast in haar eigen leren en innoveren, terwijl elke regel of monitor in essentie tot doel heeft diezelfde school te versterken. Een vicieuze cirkel die tot nu toe niet is doorbroken.

Leren, experimenteren en verbeteren

Dat de overheid een positieve rol kan hebben bij leren, experimenteren en verbeteren laat het voorbeeld van de Centres of expertise ons zien. Een door twee ministeries gezamenlijk ontworpen proces laat zien hoe dit in de praktijk kan werken. In een notendop:

Stap 1: Het ministerie daagt hogescholen uit om ‘profiel’ te ontwikkelen door zich te richten op enkele voor de regio belangrijke speerpunten. Zoals energietransitie en zorginnovaties. Zij stelt daarbij twee doelen: Het moet gaan om een verstrengeling van onderwijs én onderzoek. En er moet sprake zijn van samenwerking tussen werkveld en school, waarbij werkveldpartijen (meestal bedrijven, maar ook ziekenhuizen) mede eigenaarschap dragen en financiering leveren. Deze twee doelen zijn in de jaren ervoor in een pilot als dé succesfactor onderscheiden.

Stap 2: Een veertigtal samenwerkingsverbanden melden zich aan, 17 worden toegekend als Centre of expertise. Vervolgens is er autonome uitvoering. Elk Centre mag haar eigen doelstellingen en activiteiten vormgeven, mits daarbij wordt bijgedragen aan de twee overkoepelende hoofddoelen. Dit levert een enorme variëteit op van doelstellingen en activiteiten, die in de praktijk wisselend succesvol zijn.

Stap 3: Ongeveer elk jaar wordt de thermometer erin gestoken. Waar staat men? Maar belangrijker: waarom staat men daar? Wat is er goed gegaan en wat is er minder goed gegaan? En wat kunnen we hiervan leren? Op basis van de eigen uitgangssituatie wordt gekeken of er successen zijn behaald. En zo niet: wat is er nodig om die successen alsnog te behalen? Wat moet men anders doen?

Stap 4: Op basis van stap drie worden concrete verbeteringen doorgevoerd. Dit wordt ondersteund via sterkte-zwakte analyses, peer reviews of hulp rondom specifieke vraagstukken waardoor het Centre niet verder kan (zoals taaie vraagstukken als btw in samenwerking). Oplossingen die hieruit volgen worden naar alle Centres verspreid, omdat niet iedereen hun probleem altijd openlijk naar voren brengt of weet dat dit probleem op de loer ligt.  Aangezien het voor elk Centre een zoektocht is, kunnen ze daarbij veel van elkaar leren. Er is veel onderling contact. Dit gebeurt soms automatisch, en soms wordt dit aangejaagd door een team dat dicht bij de Centres staat en een beeld heeft van de totale ontwikkeling.

Stap 5: Na enkele jaren wordt geëvalueerd waar men staat, en stelt de overheid vervolgdoelstellingen. Wat is de ‘next step’? Welke Centres zijn al ver genoeg om die stap te maken zodat het een vervolginvestering waard is. En biedt natuurlijk ook andere samenwerkingsverbanden de mogelijkheid om in dit traject in te stappen. Een fase waar de Centres nu in belanden.

Met deze leercyclus bij de Centres is nu vier jaar ervaring opgedaan. Met aansprekende resultaten, en ook met moeizame – weinig sexy – knelpunten die veel tijd kosten om op te lossen. Juist dit maakt het hoogstnoodzakelijk om samen te experimenteren, leren en innoveren. Waarbij overheid en Centra eerder naast elkaar staan, dan in een aansturende relatie*.

Wat kunnen we leren van dit voorbeeld?

In het onderwijs wordt flink geëxperimenteerd en initiatieven om het onderwijs weerbaar en wendbaar te maken buitelen over elkaar heen. Dat is karakteristiek voor een fase waarin duidelijk is dat de ‘oude’ sturingsfilosofie niet meer werkt, maar er nog geen duidelijk omlijnd beeld is van de toekomst. Dat blijkt ook uit de evaluaties van de diverse genoemde experimenten. In de praktijk werken ze lang niet allemaal even goed, ondanks de juiste intenties. Ook daar is het nog zoeken naar wat wél en niet werkt.

 

* Dit onderdeel van de afspraken in het hoger onderwijs is vooral om deze redenen positief geëvalueerd door zowel een commissie ingesteld door het ministerie van OCW onder leiding van Wim van de Donk (“van afvinken naar aanvonken“), de commissie Slob ingesteld door de Vereniging Hogescholen (“kwaliteit door dialoog“) en de Reviewcommissie zelf (“advies en zelfevaluatie Reviewcommmissie“).